三、現(xiàn)有土地管理體制下存在問題的原因分析　　

我國現(xiàn)行土地管理體制的低效率，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，使得其對土地管理的實(shí)際效果差強(qiáng)人意，難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地與糧食安全的基本目標(biāo)。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設(shè)計(jì)的不完善。這是因?yàn)椋?/p>

第一，在府級關(guān)系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機(jī)構(gòu)的垂直管理與省級政府對其下級政府土地管理機(jī)構(gòu)的管理。第一層垂直管理主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)體系和國家土地督察來制約和監(jiān)督省級及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規(guī)體系不健全，且內(nèi)容粗泛、違法責(zé)任及追懲不明，造成土地違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本與風(fēng)險(xiǎn)，法律法規(guī)體系對土地違法行為約束力不強(qiáng)，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止；第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進(jìn)綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會在土地審批中重視保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)，甚至出面為地方政府的違規(guī)操作進(jìn)行解釋或開脫，這必然使土地垂直管理效率較低、土地違法違規(guī)行為屢禁不止。

第二，在制度設(shè)計(jì)上，除主要領(lǐng)導(dǎo)人接受上級主管部門的建議或任免、業(yè)務(wù)接受上級主管部門的指導(dǎo)外，土地垂直管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作、人事管理、機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)卻留給了相應(yīng)的地方政府。這種制度設(shè)計(jì)是中央政府在預(yù)期收益高于成本時(shí)所做出的強(qiáng)制性決策，實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制性制度變遷[5]。由于該制度強(qiáng)化了國家利益而弱化了地方利益，使權(quán)力和利益在不同主體中將發(fā)生重新分配。在諸多因素的影響下，權(quán)力和利益受損的主體不會支持這種強(qiáng)制性制度變遷，甚至還會采取各種方式影響或抵制這種強(qiáng)制性制度的變遷，使強(qiáng)制性制度變遷的實(shí)際運(yùn)行成本高于其運(yùn)行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會導(dǎo)致了上級國土部門對下級國土部門的監(jiān)督權(quán)力的虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的弱化和國土政策執(zhí)行過程的嚴(yán)重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協(xié)調(diào)與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權(quán)威。