導讀：中央農(nóng)村工作會議27日起在北京舉行。溫家寶指出，推進集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。“不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作，明年一定要出臺相應法規(guī)”(12月28日新華社)。

平衡利益保護權(quán)利要法律先行

就在溫家寶總理發(fā)表講話的同時，新聞媒體披露住房和建設保障部已經(jīng)批準部分地方政府2012年在集體土地上建設保障性住房試點方案。這是否意味著《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之后，地方政府以增加保障性住房為理由，直接或者變相剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)呢？

我國的土地制度是國有土地與集體土地二元土地制度。農(nóng)村集體土地被嚴格限制用途，如果要將集體土地轉(zhuǎn)為開發(fā)性的用地，必須辦理土地征收和補償手續(xù)。我國雖然頒布實施了《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等一系列保護集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)的規(guī)定，但現(xiàn)在看來，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的土地所有權(quán)可能會因為大規(guī)模的土地征收而化為烏有。正因為如此，一些學者提出，既然在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)無法從根本上保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)，那么，不如干脆實行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地的私有化，讓農(nóng)民真正擁有土地的所有權(quán)。還有一些學者認為，實行集體土地私有化將會面臨非常多的法律問題，只有通過強化農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，建立一種類似于中國古代的永佃權(quán)制度，才能從根本上保護農(nóng)民基本的財產(chǎn)權(quán)利。國務院總理的講話實際上是在充分肯定土地承包制度的基礎上，通過鞏固和完善土地承包經(jīng)營權(quán)和集體收益分配權(quán)，確保農(nóng)民的利益不受損害。

眾所周知，土地所有權(quán)從根本上來說是土地的支配權(quán)。由于我國實行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地承包制度，農(nóng)民土地支配權(quán)在一定程度上受到限制，因此，只有充分保護農(nóng)民的收益分配權(quán)，才能增加農(nóng)民的“財產(chǎn)性收入”。

部分學者認為，政府收購或者贖買部分商品房，作為社會保障性住房，是解決我國當前福利性住房供需矛盾的重要途徑。政府附加條件收購農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村集體土地上建設的小產(chǎn)權(quán)房，既可以解決歷史遺留問題，同時又可以解決社會福利性住房不足的問題。然而，在筆者看來，這是將不同的問題混淆在一起，在操作的過程中很可能會引發(fā)更多的矛盾和沖突。

農(nóng)村土地問題，實際上是一個如何保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的問題，在未與農(nóng)民進行充分協(xié)商的情況下，將農(nóng)民集資修建的小產(chǎn)權(quán)房作為社會保障性住房，實際上是打著解決社會福利住房需求的幌子，剝奪農(nóng)民的切身利益。部分農(nóng)村出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，是在不合理的土地制度條件下，農(nóng)民為了增加收益，在集體土地上修建的商品房。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建的房屋符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應當將這些商品房納入到國家統(tǒng)一管理的范疇，并且按照市場價格進行交易；如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建的房屋不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應當在充分尊重農(nóng)民土地承包權(quán)利的基礎上，鼓勵農(nóng)民自發(fā)的處置財產(chǎn)。政府房屋主管部門并非不能將農(nóng)民修建的小產(chǎn)權(quán)房作為社會福利保障性住房，但是，政府一定要充分尊重集體經(jīng)濟組織成員的意見，不能以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建小產(chǎn)權(quán)房違反國家法律為理由，剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

我國實行的城鄉(xiāng)二元土地管理制度邊際效用已經(jīng)越來越小，產(chǎn)生的負面影響越來越大?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)人口流動速度越來越快、規(guī)模越來越大，國家必須盡快修改法律，實現(xiàn)我國土地的一元化管理。盡快把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地調(diào)查統(tǒng)計登記造冊，并在此基礎上實行統(tǒng)一管理。國土資源管理部門可以會同農(nóng)業(yè)主管部門建立專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地調(diào)查局，負責農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地的權(quán)屬登記。凡是屬于農(nóng)村居民，都可以依照法律規(guī)定擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，如果農(nóng)民不愿意在土地上耕作，那么，可以將土地轉(zhuǎn)包或者信托給他人經(jīng)營，農(nóng)民可以從經(jīng)營所得中獲取收益；如果農(nóng)民自愿在土地上耕作，那么，政府應當無償?shù)貙⑼恋亟唤o農(nóng)民承包，并且在國家現(xiàn)有的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民稅收優(yōu)惠政策基礎之上，適當?shù)卦黾訉r(nóng)民的補貼，只有這樣才能確保我國的糧食安全，也只有這樣才能充分提高土地的使用效率。

當前一些城市為了擴大規(guī)模，不斷地征收農(nóng)民的土地，并且建立龐大的土地儲備。這種改革方式問題很大。土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，同時也是農(nóng)民的基本生活保障，如果直接或者間接地征收農(nóng)民的土地，把農(nóng)民變?yōu)闊o地可種的無業(yè)游民，那么，不僅會導致社會管理的壓力大幅度增加，而且更重要的是，有可能會導致我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)混亂，土地公有制遭受嚴重的挑戰(zhàn)。

從上個世紀80年代開始，我國的改革大體上經(jīng)過三個階段：第一個階段是市場手段的改革，通過實行價格的雙軌制，逐步地引入市場競爭機制；第二個階段是所有制改革，通過改變生產(chǎn)資料的所有權(quán)，建立多元化競爭的市場經(jīng)濟運行機制；第三個階段是收入分配體制改革，通過調(diào)整不同階層、不同群體之間的收入差距，逐步走向共同富裕的道路。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地制度改革，既涉及集體土地定價權(quán)問題，又涉及農(nóng)民土地所有權(quán)的保護問題，同時還關(guān)系到農(nóng)村居民的收入分配問題。因此，在改革的過程中必須法律先行，因為只有這樣，才能平衡各方面的利益，充分保護農(nóng)民的基本權(quán)利。(喬新生)

土地增值分享應該“公私兼顧”

現(xiàn)代經(jīng)濟學奠基人馬歇爾在其經(jīng)典著作《經(jīng)濟學原理》中寫道，“土地是大自然的贈與……使用地球上的一定面積，是人所能做的任何事情之初步條件；這種使用使他有了他自己活動的場所，享受自然給與這個場所的熱和光、空氣和雨水，并決定了他與其他東西和其他人的距離，而在很大程度上決定了他與其他東西和其他人的關(guān)系。”土地在人類社會中的極端重要性，使得土地分配成為每個國家經(jīng)濟生活的中心。

在我國，土地收益分配的矛盾集結(jié)點主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有三種觀點，第一種觀點是“增值歸農(nóng)”論，認為土地增值應歸原土地所有者所有；第二種觀點“增值歸公”論，正如孫中山先生所說的，“地價高漲，是由于社會改良和工商業(yè)進步……這種進步和改良的勞動，還是由眾人的力量經(jīng)營而來的，所以這種改良和進步之后，所高漲的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。”第三種觀點是“公私兼顧”論，即“充分補償，剩余歸公，支持全國”。

農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地增值收益應該歸誰所有？在我看來，這應該基于土地的價值貢獻來分析。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻的是管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)和征收權(quán)，而公眾貢獻的則是經(jīng)濟發(fā)展所帶來的外部收益，比如孫中山眼中的“社會改良和工商業(yè)進步”，而農(nóng)民貢獻的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)、社會保障權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。

現(xiàn)在的問題是，政府部門利益驅(qū)動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益(比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”)，農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財產(chǎn)被強行置換的困境，如果賠償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。

新古典經(jīng)濟學認為，人們除了有利己的偏好外，還有“公平互惠”的動機，而且，這種動機是維持社會生態(tài)平衡的基本單元。行為經(jīng)濟學家科林·卡梅拉就認為，一旦經(jīng)濟行為產(chǎn)生的公平心理極限被突破，就會導致極有破壞性的風險情緒。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮和恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經(jīng)濟增長的絆腳石。北京大學教授周其仁說，征地改革是中國經(jīng)濟的下一個增長極，“正確的方案就是要放到一個分享體制上來，土地增值不能完全歸農(nóng)民，但是也不能完全歸城里人，得找一個合適的比例分享、共贏?！辈磺‘?shù)闹贫葧е聼o效率的產(chǎn)權(quán)，進一步阻礙經(jīng)濟發(fā)展，而制度合理性則有賴于社會廣泛的“公平理性”。只有當利益主體相信這個制度是公平的時候，產(chǎn)權(quán)規(guī)則的行使才能更有效。顯然，這一分享體制的核心正是公平、互惠。(蕭坊)